المقومات القانونية لبناء وديمومة الدولة في ضوء الدستور العراقي النافذ
الاستاذ الدكتور عباس علي محمد الحسيني
مقدمة : .
الحمد لله رب العالمين والصلاة والسلام على سيد المرسلين وعلى آل بيته الطاهرين وأصحابه المنتجبين .
وبعد.....
الدولة هي عبارة عن شعب مستقر على اقليم معين ويخضع لسلطة سياسية محددة ، ولهذا فأن للدولة ثلاثة اركان هي الشعب والاقليم والسلطة .
ويمثل الشعب فيها الركن البشري ، ويمثل الاقليم الركن المادي لها والسلطة أو السيادة أو الحكومة هو الركن التنظيمي .
وتعرف بشكل اكثر دقة من خلال هذه الاركان بأنها تجمع سياسي يؤسس كيانا ذا اختصاص سيادي في نطاق اقليمي محدد ويما رس السلطة عبرمنظومة من المؤسسات الدائمة .
والدولة كأي كيان لابد من وجود مقومات أو أسس لها بعد توافر هذه الاركان .
والمقومات هي كل مايتألف أويتركب منه شئ معين من عناصر اساسية تسهم في قيامه ووجوده وفاعليته ، أوهي الشروط التي يجب تحققها للوصول الى غرض معين .
والقانون هو مجموعة القواعد التي تعمل على تنظيم المجتمع وتأطير العلاقات الاجتماعبة بين مكوناته بأطار يضمن حقوق الجميع ، وتوصف قواعده بأنها عامة تخاطب الجميع بصفاتهم وليس بأسمائهم ومجردة من كل الظروف الجزئية والتفصيلات الدقيقة ، وهي فضلا عن ذلك قواعد ملزمة تفترن بجزاء مادي ، ومتى ماتجردت منه تحولت هذه القواعد الى مجرد توجيه أو نصيحة .
ولا أحد يستطيع أن ينكر أهمية وجود القانون وضرورته في تنظيم العلاقات الاجتماعية ، ومن هنا فأن المقومات القانونية لاتعدو ان تكون شروطا جوهرية لقيام الدولة وديمومتها ، ولكي تتحقق غاياته التي وجدت من اجلها ، فوجودها المتمثل بالشعب والاقليم والحكومة وحده لا يكفي مالم يقترن ذلك بوجودها القانوني المتمثل بالمقومات القانونية والتي تستكمل بهما الدولة وجودها .
وليس هناك اتفاق بين فقهاء القانون بشكل عام وفقهاء القانون الدستوري بشكل خاص على حصر هذه المقومات وتعدادها ، ولكن من خلال جمع ماطرحه هؤلاء يمكن تعدادها على النحو الآتي :.
1-وجود الدستور وما يرتبط به من وجود الرقابة على دستوربة القوانين والتدرج في القواعد التشريعية .
2- الفصل بين السلطات .
3- الرقابة على أعمال الادارة وما يرتبط به من خضوع الاخيرة في جميع نشاطاتها لأحكام القانون .
4- احترام الحقوق والحريات العامة .
ولايمكن انكار أهمية هذه المقومات ، لانه يرتبط وجودها بوجود مايسمى بالدولة القانونية ، وهي الدولة التي لابد من ان تخضع للقانون وبالشكل الذي يؤدي اليه هذا الخضوع الى صيانة وحماية الحقوق والحريات ، فتخضع جميع هيئاتها الحاكمة لقواعد تتقيد وتسمو عليها ، وهو الذي يسبغ على وجودها المشروعية ، فتصبح هي باعتبارها السلطة الحاكمة والمحكومين لها خاضعين لسلطة القانون سواء بسواء .
واذا ماتحقق ذلك فأنه يمكن ان نتصور وجود دولة مدنية حديثة أو معاصرة تخدم وجودها ومن يقطن في اقليمها من البشر .
ودولة القانون بهذا الوصف المتقدم والحدود المبينة لها تغدو نظاما دستوريا يرتبط الحكم فيها بالقواعد القانونية ، اذ يجد اساسه ومصدره بهذه القواعد وليس بشخص من يحكمها ، وبهذا المفهوم للدولة يتحقق التوازن بين السلطة فيها وبين حقوق وحريات افرادها ، فلا تتغلب الاولى على الثانية بحيث نكون امام حالة من الاستبداد في الحكم ، ولاتتغلب الثانية على الاولى فيؤدي ذلك الى نوع من الفوضى .
وبعد هذه المقدمة لتحديد معنى الدولة ومقوماتها القانونية ، نبين هنا أهم هذه المقومات والتي يكاد أن يجمع عليها فقهاء وشراح القانون .
اولا :. وجود الدستور .
يعد وجود الدستورأول المقومات القانونية في كل دولة ، فهوالقانون الاعلى فيها ويسمو على كل القوانين الاخرى ،وهو من الناحية السياسية يحدد شكل الدولة سواء كانت مركبة او بسيطة ، كما يتحدد في ضوئه شكل الحكم والحكومة ، من حيث كونه ملكيا أو جمهوريا ومن حيث كونها برلمانية او رئاسية ، ومن الناحية القانونية تستمد جميع التشريعات الاخرى في البلاد سندها القانوني وقوتها الملزمة منه ، فضلاعن دوره في تكوين سلطات الدولة وتحديد صلاحيتها ورسم حدود كل منها لعدم التعارض وتوفير الضمانات الحقيقية للحريات والحقوق التي يتمتع بها الشعب في ضوئه.
وكلمة دستور ليست عربية وهي تعني مايقابلها بالعربية الاساس او القاعدة ولسنا هنا بصدد الحديث عن اصل الدستور ونشأته واشكاله وطرق سنه ونفاذه وتعديله والغائه ، فذلك مالا يسعه البحث ، ولكن نبين فقط اهمية وجوده لقيام الدولة ودوره في الرقابة والتدرج التشريعي الذي يتفرع منه .
فأهميته تكمن بأنه لاسيادة لغير الشعب وانه ليس هناك حق مطلق دون قيد وحتى الشعب يمارس حقوقه بالقيود التي يضعها الدستور وبالآليات التي يرسمها من وجود ممثلين عنه في مجالس نيابية على اختلاف مسمياتها في الدول .
وتمثل الرقابة على دستورية القوانين افضل وسيلة لضمان احترام الدستور وهي رقابة قد تكون سياسية عندما يعهد بها الى هيئة سياسية غير البرلمان او القضاء ، وهي رقابة وقائية سابقة على اصدار القوانين ، وقد تكون الرقابة قضائية تعهد الى هياة قضائية وهي الافضل من حيث تشكيل اعضائها من القانونيين او من حيث ماتقدمه من ضمانات ، وهذه الاخيرة قد تكون رقابة الغاء تلغي القانون المخالف للدستور سواء قبل تنفيذه اوبعد ذلك وفي مواجهة الجميع ، وقد تكون رقابة امتناع بعد صدور القانون ويقتصر اثرها على امتناع القاضي عن تطبيق القانون بحق من طلب الشكوى منه فقط .
وقد اخذ الدستور العراقي النافذ لعام 2005 بهذ النوع من الرقابة بموجب المادة (92) منه مقررا استحداث المحكمة الاتحادية وهي هيئة قضائية مستقلة ماليا واداريا تتكون من قضاة وخبراء في الفقه الاسلامي والقانون .وتتولى هذه المحكمة النظر في دستورية القوانين وتفسيرها والفصل في القضايا التي تنشأ جراء تطبيقها والفصل في تنازع الاختصاص بين القضاء الاتحادي والاقليم والمحافظات . ويحق لمجلس الوزراء والغير ممن يتضرر من تطبيق القانون ان يطعن مباشرة به امام هذه المحكمة .
وتاسيسا لمقتضيات المشروعية ولكفالة احترام السلطات العامة للقانون ، أستقر الأمر على ضرورة ترتيب القواعد التشريعية في مراتب متعددة بحيث يسمو بعضها على بعض وذلك لحل اي تعارض بين هذه القواعد بحيث تخضع القاعدة الادنى للقاعدة الاعلى ولاتجوز مخالفتها ،يطلق عليه بالتدرج التشريعي ،وهو يعتمد على مرتبة السلطة التي اصدرتها ، او يتبع المرتبة الالزامية للقاعدة التشريعية نفسها ، ويرتبط بذلك مايسمى بمبدأ سمو الدستور والذي ببنى علي التدرج التشريعي في الدولة ، ويراد به سمو وعلو قواعده على غيرها من القواعد التشريعة الاخرى التي تطبق في الدولة ،ويعد من المبادئ المستقرة والمعترف بها حتى وان جاءت نصوص الدستور خالية من الاشارة اليه ، لانه من النتائج المهمة للمشروعية في الدولة الذي يلزم الجميع بأحترام القانون ، وهو مبدأ موغل في القدم نادى به اصحاب العقد الاجتماعي في القرن السابع عشر واول نص عليه كان في الدستور الامريكي عام 1787 .
وقد اكد الدستور العراقي النافذ على هذا المبدأ في المادة (13) منه والتي اعتبرت الدستور القانون الاسمى والأعلى في العراق ويكون ملزما في انحائه كافة وعدم جواز سن اي قانون يتعارض مع احكامه ويعتبر باطلا اي اي نص يرد في دساتير الاقاليم ويكون متعارضا معه .
وبموجب هذا المبدأ تكون قواعد الدستور اكثر ثباتا من القواعد القانونية العادية .كما انه لايمكن الغاء او تعديل اي قاعدة دستورية الا بقاعدة دستورية اخرى وهذا هو السمو الشكلي ،فضلا عن ضرورة انسجام القواعد القانونية الاخرى مع قواعده وعدم تعارضها معه وهذا هو السمو الموضوعي .
ويرد على سمو الدستور استثناء يتمثل بما يسمى بنظرية الضرورة ،وفيها تواجه الدولة خطر جسيم وحال يهدد كيانها وتعجز القوانين العادية عن مواجهتها ممايستدعي الامر تركيز السلطة بيد جهة معينة لغرض اتخاذ التدابير المناسبة لمواجهة هذه الظروف ،وهو ما أشارت اليه المادة (61/ تاسعا / أ ) من الدستور العراقي والمتمثلة بحالة اعلان الطوارئ ووضعت لها اجرءاتها الخاصة بها وجعلتها من بين اختصاصات مجلس النواب .
ثانيا :. الفصل بين السلطات .
يعد الفصل بين السلطات أحد المبادئ الدستورية الهامة في كل دولة تنشد الديمقراطية ، صاغه الفقيه الفرنسي مونتسكيو ووبموجبه يكون للدولة سلطات تكون كل واحدة منها مستقلة ومنفصلة عن الاخرى في الصلاحيات والمسؤوليات وهي السلطة التشريعية والسلطة التنفيذية والسلطة القضائية ، والغرض منه ايجاد حكم معتدل يوازن بين ضرورات السلطة وضمانات الحقوق والحريات ، ويبرر وجوده لاسباب فلسفية وتأريخية تمثلت بعدة أفكار تركز على سؤال عن كيفية حماية الحرية ؟ والجواب هو بعدم اساءة السلطة ، وكيف نمنع اساءة السلطة ؟ والجواب هو عن طريق ايجاد حكومة معتدلة ، وكيف نتوصل الى الحكومة المعتدلة ؟ والجواب هو عن طريق الفصل بين السلطات .
وقد اشار الدستور العراقي النافذ الى هذا المبدأ من خلال نص المادة (47) التي اشارت الى أن السلطات الاتحادية في الدولة هي السلطة التشريعية والتنفيذية والقضائية وتمارس كل منها اختصاصاتها ومهامها على اساس مبدأ الفصل بين السلطات
ويرتبط بموضوع الفصل بين السلطات موضوع أخر في غاية الاهمية يتمثل باستقلال القضاء ، باعتباره احد المقومات الرئيسة لنشوء الدولة واستمرار ديمومتها ولا سيما الديمقراطية منها ، وعليه يتوقف وجود بقية المقومات الاخرى ، فلا اهمية للفصل بين السلطات ولا قيمة للدستور من دون استقلال القضاء .
وهو ماكد عليه الستور العراقي النافذ في المادة (19/اولا ) من ان القضاء مستقل لا سلطان عليه لغير القانون ، كما كفل البند ( ثالثا ) من المادة نفسها حق التقاضي واعتبره حقا مصونا ومكفولا للجميع ، كما اشارت المواد (87- 99) الى استقلال السلطات القضائية وتشكيلاتها واختصاصاتها .
ثالثا :. الرقابة على أعمال الادارة .
يراد بأعمال الادارة كل تصرف قانوني او مادي تمارسه السلطات الادارية من خلال عضو او أكثر من اعضائها أو من عمالها اثناء ممارستهم للوظيفة الادارية ، والتصرف القانوني هو الذي يصدر من الارادة المنفردة للادارة كما في اصدار القرارات الادارية ، او تكون صادرة من ارادتين كما في العقود التي تبرمها مع من يتعافد معها . اما العمل المادي فتقوم به الادارة تنفيذا لنص قانوني او لقرار الادارة نفسها كالقبض على الاشخاص اوغلق المحال المخالفة وتبليط الشوارع وغير ذلك من الاعمال المادية الاخرى .
وتمارس السلطات الادارية في الدولة وظيفتها الادارية لغرض اشباع الحاجات العامة للافراد بهدف تحقيق المصلحة العامة ، ولغرض تحقيق ذلك فان المشرع يمنحها سلطات وامتيازات لايمنحها للافراد ، من ذلك مثلا سلطات الضبط الاداري والاستيلاء الموقت غلى املاك الافراد اذا اقتضت المصلحة العامة ذلك ، وسلطات تعديل العقود بارادتها المنفردة مع المتعاقد معها وغير ذلك من السلطات التي تمارسها في الظروف الاعتيادية او الاستثنائية والتي تستند الى فكرة اعمال السيادة .
ومن دون شك ان ممارسة هذه السلطات والتمتع بهذه الامتيازات قد يؤدي احيانا الى حدوث منازعات مع الافراد لمسساسها بحقوقهم وحرياتهم ، فضلا عما تؤديه من خروج الادارة عن مبدا المشروعية الذي يعطي الحصانة القانونية لاعمال الادارة .
ومن هنا يأتي دور وأهمية الرقابة على أعمال الادارة وذلك لضمان حقوق وحريات الافراد وعدم خروج الادارةعن مبدأ المشروعية .
وتتخذ الرقابة على أعمال الادارة اشكالا مختلفة ، فقد تكون رقابة ادرية تمارسها الادارة على نفسها ، وقد تكون رقابة سياسية يمارسها البرلمان على اختلاف تسميته بحسب كل دولة ،وهو ما اخذ به العراق اذ يحق لمجلس النواب ان يسال رئيس الوزراء والوزراء وان يطلب سحب الثقة من احدهم ، وقد تكون رقابة قضائية تمارس من قبل القضاء الاداري اذا كانت الدولة تعتنق نظام اداري مزدوج كالنظام الفرنسي المتمثل مجلس الدولة وكذلك بعض البلدان العربية كمصروالعراق الذي اصدر قانون 106 لسنة 1989 الخاص باستحداث محكمة القضاء الاداري ، او الى القضاء العادي اذا كانت الدولة تأخذ بنظام القضاء الموحد كالنظام الانكو- سكوني في انكلترا وامريكا والدول المتأثرة بها كالاردن .
فالرقابة القضائية هي التي تتولاها المحاكم على اختلاف درجاتها ،
وبدون شك فان الرقابة القضائية هي الاكثر ضمانا للافراد وتطبيق لمبدا المشروعية الذي يقضي بخضوع جمبع تصرفات الادارة للرقابة القضائية ، لانها يتولاها جهاز قضائي على اختلاف تسميته مؤلف من اناس مختصين ويتمتعون بالخبرة والكفاءة والتزاهة ، وهي بذلك تكون عنصرا فعالا من عناصر الدولة القانونية ، في حين قد تفتقر الرقابة الادارية الى التجرد والموضوعية ، فضلا عن عدم تصور ان تكون الادارة هي الخصم والحكم في الوقت نفسه ، كما ان الرقابة السياسية لايمكن ان تنجو من التأثيرات والاعتبارات السياسية التي من الممكن ان تؤثر في حياديتها .
والهدف من هذه الرقابة حماية الأفراد من جميع تصرفات الادارة المخالفة لاحكام القانون والتي تكون قد سببت ضررا لهم والحكم لهم بالتعويض عن الاضرار التي يسسببها سير المرافق العامة او اخطاء الموظفين التابعين لادارتها.
ولهذه الرقابة اساس تأ ريخي يرجع الى القضاء الانكليزي والامريكي اللذين كافحا قبل قيام الثورة عندهما استبداد الحكام وتجاوزهم على الحقوق والحريات العامة للافراد ، كما أن هناك اساس دستوري وسياسي يستند الى نظرية الفصل بين السلطات ومايؤدي تطبيقها الى اختصاص القضاء وحده باعمال هذه الرقابة .
وان كانت هذه الرقابة محل نظر من قبل البعض بدعوى ان القضاء لايتدخل فيما يعتبر من اعمال السلطة التقديرية للادارة ولهذه الرقابة مستويات مختلفة ، منها الرقابة الدنيا وفيها يبحث القاضي في الوقائع التي تدعيها الادارة من وجودها المادي او عدم مخالفتها للفانون ، وكذلك من حيث عدم تعسف الادارة فيها ، ومنها الرقابة القصوى اوتسمى رقاية الملائمة وفيها تقدر المحكمة أهمية وخطورة الوقائع التي تستند اليها الادارة في قراراتها ومدى تناسبها مع الاجراء الذي اتخذته .
رابعا :. احترام الحقوق والحريات
من المبادئ المهمة لأي دولة ديموقرطية هو احترام الحقوق والحريات العامة والخاصة لافرادها والتي تنص عليها الدساتير في الغالب ، ومنها المتعلقة بالحقوق المدنية والسياسية الى جانب الحقوق والحريات الاقتصادية والاجتماعية والثقافية .
واول الجهود الوضعية التي عبرت عن هذه الحقوق والحريات هو الاعلان الفرنسي لحقوق الانسان والمواطن الصادر عام 1789 والذي قرر بأن الناس يولودون احرارا ، ثم تلاه الاعلان العالمي لحقوق الانسان الصادر عن الامم المتحدة عام 1948 .
وحرصا من المشرع الدستوري العراقي على صيانة هذه الحقوق وضمان الالتزام بها وعدم فسح المجال لامكانية المساس بها بالتعديل اوالالغاء ، فقد اورد هذه الحقوق في صلب الوثيقة الدستورية ، حيث ورد في الباب الثاني من الدستور الدائم لجمهورية العراق لعام 2005 العديد من الحقوق المدنية والسياسية والاجتماعية والاقتصادية والثقافية في المواد (14-36) كما اورد الحريات العامة في المواد (37-46 ) منه استنادا الى معيار المواطنة الصالحة، ومن ذلك الحق في الحياة والامن والحرية والخصوصية وحرمة المسكن وعدم جواز اسقاط الجنسية وانه لاجريمة ولاعقوبة الابنص وان المتهم برئ حتى تثبت ادانته وحرية الرأي والتعبيروالتنقل والسفر وغيرها بغض النظر لاي اعتبار ديني او مذهبي اوقومي .
وحرصا من المشرع على عدم سن تشريع يتعارض مع هذه الحقوق والحريات فقد منعت المادة الثانية من الدستور سن اي تشريع يتعارض مع هذه الحقوق والحريات .
ان النص على هذه الحقوق في صلب الدستور يجعل منها مبادئ دستوية يجب احترامها من قبل جميع السلطات ويعد ضمانا حقيقيا لها .
والى جانب النص على هذه الحقوق والحريات في الدستور هناك من الآليات مايمكن ان تسهم في توفير هذه الضمانات منه الدور الذي يلعبه الراي العام في جوانب مهمة من السياسة العامة للدولة ، ومنها تطبيق المبادئ الديمقراطية ، فضلا عن دور منظمات المجتمع المدني ووسائل الاعلام في تعزيز احترام هذه الحقوق والحريات وعدم المساس بها .
ومن الله التوفيق